近代中国乡村治理之再认识（李怀印）
近代中国乡村治理之再认识 作者：李怀印文章来源：学术中国
(遂有生等 译)
译者按：本文由遂有生等译成中文。原文系李怀印所著Village Governance in North China, 1875-1936 (Stanford University Press, 2005) 的最后一章。此书中文版《华北村治——1875-1936年的获鹿县》即将由中华书局出版。
研究中国农村的学者经常面临这样一个挑战，即如何区别乡村生活之地域模式与全国性趋势。中国地域辽阔，各地条件千差万别。但是在帝制和民国时期，各地乡村确实具有一些共同点，例如在清代早期均程度不同地实行了保甲和里甲制度；国家总是倾向于依赖士绅精英实现社会控制；二十世纪早期的“国家政权建设”或多或少地增强了国家对农村社会的影响力，同时也加重了农民的赋税负担。因此，要在地方治理的变迁方面得出一些全国性的结论，并非不可能；特别是当我们聚焦于外加的制度和国家权力自上而下的渗透时，更有这种可能。可是，当我们把目光转向基层村社的实际情形时，就会发现，由于生态和社会环境的不同，各地的实践呈现出多样性。因此，要从总体上得出一幅中国乡村行政治理的可靠画面，首先须扎扎实实地理解乡村基层的实践和不同地域间的差别。
位于冀中南的获鹿县，为我们了解晚清和民国时期的中国乡村，提供了一个新的视角。该县是华北“宏观区域”(macroregion)的一个中心区(core)。在许多方面，此地区的村社生存环境，介于华北(诸如冀东北)那些多灾、低产的边缘地区和华南以水稻种植为主、经济繁荣的地区之间。冀中南的可灌溉土地面积，虽然多于冀东北地区，但比华南逊色。在华南，发达的运河网络把众多的河流和湖泊连接在一起。同样地，冀中南种植方式多样化，因此该地区的土地生产力要高于冀东北那些生态不稳定的旱作农业区。然而，与适宜种植集约型水稻和经济作物的华南相比，冀中南的土地生产力水平则明显较低。
在社会结构方面，冀中南地区宗族组织比冀东北发达。在冀东北，大多数村落为多姓社群。不过，冀中南地区宗族势力的影响要远逊于华南地区，特别是珠江三角洲。在那里，宗族组织实际上代替了乡村制度。冀中南的乡村精英也远比冀东北地区的精英活跃。然而，由于置身于自耕农占优势的村社，他们的实力不及社会高度分化的长江下游地区的同侪。后者通过地租剥削以及他们在晚清和民国早期发起的自治制度，控制地方社会（白凯1992：119-124，161-188；小田1997：223—241）。1
对获鹿乡村进行研究的优势是双重的。首先，与边缘地区松散的社群相比，中心区的村社凝聚力较强；农民社会的内部机制，包括它的合作制度、村社认同、共同观念、惯行亦较为明显，且得以较为清晰地表达。同时，与华南地区以佃农为主的社群不同（在华南，大多数村民不纳田赋，因此几乎不和国家打交道），获鹿大多数村民是土地所有者和纳税人，在有关征收赋税的活动中，频繁地与国家打交道。对这些活动的深入考察，有助于更好地理解国家对地方治理的参与，以及国家和乡村之间关系的运作。
对农民社群的重新认识
塑造农民“社群”（community）的是一套为了集体目标而把个人连结在一起的内生性惯例和制度，以及界定社群成员关系的观念和准则。村社准则和农民价值观的核心是互惠互利，即村社成员的义务和权利。这在获鹿乡村有关乡地轮流充任、收税和纳税、土地和房产交易的村规上，表现较为明显。所有这些安排，皆寻求在提供服务和得到服务的村人之间，实现一种义务和权利的平衡。同样重要的是生存伦理，这一点也体现在许多乡村的制度安排上。这些安排把个人对集体的贡献与土地数量挂钩，从而产生了一种有利于贫困者的“再分配效应”，因为这些人常常被豁免了公共负担。在乡村生活中，这些准则非常重要，以致当村民之间出现纠纷时，他们无一例外的诉诸相关村规为自己的主张辩护，并纠正对手的不正当行为。
然而，这并不意味乡民仅仅是遵从村社规范和惯例的道义公民。在形塑它们社会行为方面，物质利益并不亚于集体义务。对于既为群体又为个人的乡民来说，这种情况确实存在。作为一个群体，他们发起和维持合作性安排，正是因为这些安排比外加的制度更能令他们受益。作为个人，大多数村民遵从村规并在集体事业中履行自己的职责，因为他们知道，对社区的整体福利和对乡民的个人福利来说，合作制度的平稳运行是至关重要的。然而，正如在我对有关乡地的选任、赋税征收、村正职务和学堂款项的考察所示，对乡民而言，逃避棘手的职责和争夺有油水可捞的公共职位的情况也并不鲜见。
然而, 正如“理性小农”理论的支持者所假设( 波普金 1979:31 )，获鹿乡村偏离集体规范从来没有严重到造成社区合作破裂的地步。相反，在地方社群，合作性安排存在长达数世纪，直到1930年代仍然富有成效。获鹿乡村合作的持久性和有效性的关键在于个体村民所受的非正式的和隐性的约束。在此类村庄，个人首先是社群的一个成员，他必须履行社群义务，栖身于既存的社会网络和权力关系之中。农民感觉上的和事实上的生存安全都不可能离开这些社会纽带和义务。那些未能履行义务的人必然会面临各种形式的惩罚，诸如咒骂、流言蜚语、嘲弄以及公开谴责。因此，对村民而言，为追逐个人利益而破坏惯例是不明智的，因为这样做将损害他在村社中的名声。那些试图逃避责任者，也不得不掩盖他们的企图。
社群中的有权力及有声望者，诸如村正、族长、和学董，他们甚至更加受制于村规和集体约束力，因为这些人的领导地位是基于其在乡民中的声望，并且他的声望亦与其维护乡村制度、促进公共利益的角色相关联。当这些制度受到威胁和破坏时，社群领导理应首当其冲维护村社制度运作。然而，正如普通村民一样，乡村精英亦受个人利益的驱使。对他们而言，利用权势扩展自身实力和荫护他人也不鲜见。但是，这个权势人物深知，他的名声是建立在其遵从和捍卫乡村制度的基础之上的。对他而言，公然反对乡村制度是不可想象的；他必须确保自己破坏惯例的行为不会影响其在社群中的地位。毕竟，普通民众，无论是社群中的贫困者和弱小者，并非完全处于无权地位。他们共有的价值观、公共舆论及其对村规的诉求，都对那些权势人物构成了一种有效的社会约束手段，这种手段可以削减他们的影响力。这意味着，除了基于官职、地位和财富基础之上的显性权力之外，我们必须考虑隐性权力。这些隐性权力源自于所有的社群成员，包括“有权者”和“无权者”，所共享的社区规范和义务。这种隐性权力既约束有权者，又为弱者提供了一个捍卫自己的武器，它一点也不亚于农民日常生活中的显性权力。2
两种因素互动并影响着乡民的选择和行为：个体责任和团体倾向。个人独有的责任和潜能由如下因素界定：个人在集体利益产生中的作用及其对个人利益的意义，以及个人在社会网络、权力结构、财产关系中的地位。所有这些起着“共同刺激”的作用，以触发他的动机和行动（布迪厄1977：78）。持久的“性向”（dispositions），亦即群体或社区的“惯习”(habitus)，来自于对所有的社群成员共享的客观条件的内在化。这些条件因团体而异，包括把参与者联结在一起的社会、地理和血缘纽带，也包括为了产生所追求的集体利益而共同合作的需要，以及调整它们互动和合作的规则。换言之，相同的客观条件产生相同的形塑乡民观念、态度、表达方式的习性。这明显体现在：村民们一致接受指导他们互动的村规至高无上的观念、把个人在团体中承担的角色和个人在成员中的地位和名声联结在一起的公众看法、在合作活动中共享的体验和记忆。
显然，仅仅根据乡民对团体目标的道义责任或是乡民们基于理性算计的物质利益欲望，我们不可能充分理解乡村成员的多样化策略。相反，我们应把他们的思考和行为看作是社群习惯和乡民个人所面对的变化着的环境之间互动的结果。有鉴于此，获鹿乡村合作制度的持久性与其说是在于乡民对这些制度内在化的责任，不如说是生产和再生约束个人之习性的客观条件的同质性和稳定性。
因此，农民社会是一个社会空间，或者说是一个“场域”（field），在此一场域内，乡民们在共同的观念和生存条件基础上，形成了他们作为个人以及团体成员的认知和选择。这个场域往往跟自然村、邻里、或血缘组织重合。与其说它是通过地缘或血缘纽带联结在一起的民众团体，倒不如说是一种情境，在这个情境内，乡民们彼此互动，以此追逐集体利益，并通过共享的规则和目标界定乡民们特定的角色。因此，尽管个人能力和作用不同，但是相同的制度、习性以及利益和权力结构，使得他们能够形成彼此之间可轻易领会的意见和决定。
为了阐明作为一个场域的农民村社的概念，下面我们将其与乡村社会的其他概念进行对比。首先是“自然村”的概念。在获鹿县的大多数社群，自愿合作的范围和村庄的边界重合；因此，村民们发起“村规”管理他们的集体活动。在这种情况下，社区恰好等同于一个自然村。但是，一个社群并不总是一个自然村。屡见不鲜的是，在这个县不少地方，乡民以村内的“牌”为单位，形成一个合作团体，并有自己的“牌规。”这些牌通常是一个家族，或者是某个大家族的其中一房。可以理解的是，他们对牌的认同多于对村的认同。此外，还有不同的情形，比如两个相邻小村落的纳税人，形成了一个合作团体，而且他们的活动受到相同的乡规的约束。因此，社群超越了他们各自的村庄。相当明显，在当时，一个社群虽然经常等同于一个自然村，也可能是一个比村小的团体，也可能是一个跨村组织。然而，对所有社群来说，最为根本的是互利互惠的安排，这些安排使得它们的成员可以表达认同、达成共识、承担共同责任；当他们的意图和利益冲突时，他们之间也会出现争执。正是在相同的基础上，村民们创造了一种话语，这种话语决定和形塑着村民们的生存策略，在冲突和合作时，为其保护或是再生他们的物质和象征资本提供一种工具。3
必须强调的是，提出这种乡村社会的概念并不是把冀中南的农民社区等同于一些日本学者使用的“村社共同体”这一术语。“共同体”的概念于1930年代首次提出，它试图迎合日本军国主义政权的政治目标。对于日本研究者而言，“共同体”体现了在经受西方资本主义入侵后仍然幸存的亚细亚式的传统理想和社群；它也可以用作日本军国主义者所设想的“大东亚共荣圈”的基础。4作为西方个人主义社会的一个替代方案，这个概念也意味着一个没有竞争和冲突的和谐社群。事实上，尽管冀中南乡村具有集体合作的传统，且凝聚力较强，其内部也充满紧张和冲突。这些冲突发生在同一家族或不同家族之间、或权力竞争者彼此之间、或外来者和本地居民之间。归根结底，冀中南乡村是一个既有广泛合作又有激烈竞争的农民世界。“共同体”的观点，尽管表面上与东亚国家共有的政治传统有联系，因为这些国家皆受到强调社会和谐的儒家文化的历史影响，但是它并不有助于理解帝制和民国时期乡村社会的真实情况。
另一个问题是我在本研究中集中讨论的社群与以往的乡村中国研究者广泛使用的“标准市场区域”（standard marketing area）之间的关系。5本研究得益于施坚雅的 “宏观区域”概念及其固有的“核心—边缘”分析。但是施氏分析中国农村的关键即市场概念，在描述这里所揭示的社会安排时并不适宜。由于广泛种植棉花和依赖手工业生产获得额外收入，冀中南的农民普遍卷入了地区市场体系。他们的活动范围无疑超过冀东北边缘地区的同侪；在边缘地区，经济作物的种植非常有限。然而，与外部市场的密切联系并不必然腐蚀其社群凝聚力。地方社区和大型市场的联系还没有产生遮蔽农民对地方社区认同的社会纽带。事实上，农民销售他们的产品主要是增加家庭收入。这种商业化的后果是保持，而不是改变农业和家庭手工业相结合的传统农村经济模式，因而，它是稳定了而不是削弱了传统的社群。6因此，标准市场区域，这个主要源自施坚雅对西南成都平原的观察所得出的概念，固然可以用来诠释跨村的社会和经济活动，却并不一定有助于解读华北核心地带农民村社的治理活动。
乡村治理与国家权力
为了理解中国的国家权力，学者们作了一些有意义的努力，以构建复杂的理论框架。例如，孔飞力认为清帝国是一个官僚君主制国家。孔飞力把他的观点建立在马克思?韦伯对世袭君主制(patrimonialism)和官僚制的解释之上。他批评了自韦伯以来广为人们认可的观点，即把世袭君主制之下的个人专断权力与官僚制之下循规蹈矩的日常权力加以对立，并设想了一种从独裁统治走向官僚制的“合理化”普遍趋势。7孔飞力认为，这两种貌似自相矛盾的权力形式共存于中国政体中。清廷的帝王依赖成文法管理其官僚，同时为了维护其个人的独特地位和不受任何约束的超然权力，又竭力避免把皇权纳入官僚制之内。因此，他称中国是一个君主专制和常规化官僚机构同时并存的“官僚君主制”（bureaucratic monarchy）国家（孔飞力1990）。
黄宗智（1996）把注意力从朝廷权力转向知县对民间纠纷的审理上来。他认为，韦伯的世袭君主官僚制理论，在解释国家政权和县衙门的日常运作方面都是合理的。在对大量案例进行全面考察之后，黄得出结论：在处理民事纠纷时，知县不仅是一个照章办事、循规蹈矩的官员，而且以品行端正的“父母官”面目治理一方，并依靠非正式的调解办理讼案；其地位之尊，有如皇帝在朝廷一般。黄宗智指出，清代地方治理的这些特色，可以视作“世袭君主官僚制的产物”（1996：229—234）。
尽管这些解释超越了专制政体的老印象，有关中国国家权力的传统观点仍然主要局限于县级以上的官僚结构及其运行。相反，本研究集中探讨乡村的非正式制度。正如在获鹿所见，地方行政的特点，在于让当地内生性制度安排承担日常的管理职责，而不是国家和乡村社会的对抗。在我们所考察的田赋征收的每个环节，将国家职能委托给地方社区的情况随处可见。例如，在征收田赋方面，知县依赖从乡民中选出并为乡民代垫税银的地方代理人乡地。在土地管理方面，衙门利用乡地缮写地契、督促缴纳契税、清查白契。在赋税责任的管理方面，国家利用非官方的社书在土地交易时负责钱粮推收，并更新税册。同样地，在清查“黑地”时，知县依靠黑地业主自愿登记，并且让士绅精英主持清查黑地的运动。
国家有限参与地方管理、并把行政职责授予地方社群背后的一个明显的原因，是统治者不信任地方官员及其吏役。在统治精英中间有一种广泛认可的观点，即无论出于多好的本意，政府干预地方治理，将不可避免地导致渎职和腐败问题，因为地方官员为谋取私利，必然会运用手中的权力来扭曲政策。国家的介入，并不能给百姓带来好处，相反经常构成对地方社群的滋扰。因此，“无为”便成为所有渴望成为仁君的中国帝王的一种政治信条（费正清1999：336-337）。宋明时期的理学也极力反对国家干预日常的治理。在著名理学大师朱熹（1130-1200）看来，地方治理的最好形式，是基于村社成员自愿参与的社区合作。朱熹相信，这种合作有利于培养地方居民的互利、互惠、以及互助。因此，它是最有效、最持久的地方治理方法，体现了儒家“公私一体”的理念，比起国家自上而下的强制和控制来，更为可取。8
在统治精英们看来，地方治理有双重目的，即提高公共福利和满足国家征税及社会治安的需要，两者之间并无冲突。正如理学作品所反复宣扬的，儒家的政治伦理把君主和人民的关系比作父母和子女的关系。一个明智的统治者应该关心民瘼，以德行和教化，而不是行政方式和惩罚来治民。朱熹因此认为，“养民” 乃理财和征税方面的一个根本原则。而作为回报，百姓理应如子女伺候父母一般，忠于君主，完成纳税和应役的义务。毫不奇怪，当宋明理学成为中华帝国后期的正统说教时，“仁政”的信条也开始主导有关地方治理的官方话语，对帝国管理者的意识和政策产生了巨大的影响。
正是在这种治理的文化背景之中，才可能正确认识获鹿乡村的行政实践。乡地为村社成员代垫税银，后者有义务偿还垫款，并以请乡地做中抽佣的方式补偿乡地，这恰好就是理学家们所倡导的自愿合作，因为这种互惠的安排有助于促进公共福利和保证政府的赋税收入；与国家强加的制度相比，它带来的问题较少。同样地，县衙门利用地方代理人替代自己的吏役来处理钱粮推收和更新税册，因为这些地方代理人熟悉社区成员的实际土地数量，并能够履行他们的职责。由于地方代理人也受到地方社群的约束和监视，他们不太可能比外来者从事更多的不法行为。同样地，尽管地方代理人玩忽职守，县官还是依靠乡地而不是自己的吏役或者是包税人来清查社群的白契，因为外来者的参与，总会导致权力滥用和欺诈行为的猖獗，这反过来会招致地方社群的抗议。最后，统治者倾向于依赖业主自行登记黑地，而不是让衙门吏役参与进来，因为他们同样担心，这些人员不可能得到控制。从统治精英的角度看，激起社会动荡的危险和对仁政的合法性的威胁，远远盖过新升科土地可能产生的有限数量的额外税收。
然而，必须强调的是，二十世纪以前，在中国，尽管国家把管理职责委托给地方社会是一个普遍现象，由于各地生态和社会条件的不同，治理的实际运行在不同的地区形式各异。事实上，正如我们在获鹿乡村所见，甚至在同一个县，各种不同的治理方式并存。为了完成征税和治安的任务，作为帝国官僚系统所任命的最低级官僚，知县们觉察到，只要地方的非官方制度运行有序，便无需把官方制度（保甲和里甲）施加于地方社群。尽管这些村规或乡规和国家法规有所出入，在处理有关乡地充任和收税案件时，获鹿的知县们无一例外的承认、尊重、支持村规或乡规。同时，在合作性安排不存在的地方，诸如在对农民村社以外的寄庄地征税时，或是对过于涣散以致无法合作纳税的村社征税时，县衙门不得不容忍甚或求助于非法的包揽。9
二十世纪以前中华帝国的乡村—国家关系，不能简单视为国家和社会的二元对立。除了士绅精英和（或）宗族组织特别强大、乃至能抵御国家影响的地区，或是特别弱小而不得不听任外来代理人敲诈勒索的地区，在帝制中国大部分农村地区，正如获鹿乡村一样，由于县以下缺乏正规官员，地方村社的非正式代理人和机构履行了国家委托的日常管理职责。只有在村社内部出现纠纷、并危及地方制度的正常运行时，国家才会介入。因此，在中国乡村大部分地方，日常行政活动乃具有一种“实体治理” 的特色。“实体治理”的概念，凸显了乡村治理中国家和乡村之间界限的模糊，并把这种过程和“形式主义”(formalistic)的行政体系区分开来；后者建立在系统化的法规和正式的等级制官僚层之上，并主导了中华帝国的县级或县级以上的官僚机构。
为了进一步了解实体治理的性质，这里有必要进一步思考为什么传统中国的国家政权一直满足于它在地方社会的有限渗透，为什么它没有试图阻止地方主义的可能成长。在历史上，这种地方主义被认为是帝国政权的心腹大患（迈克尔·曼恩1988：1—31）。
我认为，儒家“仁政”的说教和对地方官员舞弊行为的顾虑，并不是国家最小限度地参与基层行政管理的唯一理由。在形塑地方治理的模式时，同样重要的是帝制中国的财政需求以及相关的地缘政治环境。与中世纪晚期和近代早期欧洲四分五裂的情况不同，那里的君主们为了在国际战争中生存，不得不扩张和维持一支尽可能强大的军事力量（芬纳1975；阿丹特1975），中国长久以来是一个统一的帝国，其文化、外交和军事远胜于周边藩属。尽管明代和清初遭遇了蒙古部族的频繁威胁，在大部分时间内，中华帝国享有着和平、繁荣，并对周边以天朝上国自居。同时，众多的纳税人口和广袤的纳税土地构成了一个巨大的税基，这对欧洲人来说是不可想象的。因此，在正常条件下，把税率固定在一个按照欧洲的标准来说很低的水平上，就会产生足够的财政收入以支撑国家机器的运行。反过来，这种巨大的税基使中国的君主可以追求 “轻徭薄赋” 政策，这种政策在儒家的政治传统中被表达为“仁政”。显然，正是中国作为一个大一统帝国的地位及其巨大的税源，而不是其他任何东西，解释其土地的低税率。总体上，在大清帝国，土地税率仅为土地产量的2%至4%。
而且，不同于近代早期的欧洲君主，其权力被势均力敌的领主和限制国王征税权的自治机关大大抵消（蒂里1975；布劳1975），中国的政治结构是高度中央集权的，皇帝在理论上控制着从中央到县的官僚机构。在县衙门以下，统治者受到士绅精英的支持；后者受儒家学说的熏陶，与君主休戚与共。由他们所制订和执行的村规民约，总把纳税当做优先考虑的事项之一。对地方管理者而言，虽然劣绅逃避赋役和隐瞒土地已是痼疾，无法解决，但是与欧洲的同侪所面临的情况相比，中国的君主从来没感受到各种社会集团对其权力的威胁和限制。因此，与欧洲君主在征税和中央集权进程中不得不打击各种形式的地方势力的做法不同，中国的统治者坐拥数额巨大的赋税收入，足以在和平时期支撑整个国家政权，因此感到没必要那样做。事实上，在大清鼎盛时期，由于税基庞大，它产生的收入远远大于实际需要。税收赢余使得清统治者多次宣布在帝国范围内普遍蠲免田赋（胡春帆1984；何平1998：14—26）。在近代欧洲国家早期，抗税暴动往往四处蔓延，且长期存在。然而在中国，直至二十世纪早期附加税增加以后，抗税暴动才变成为统治者的一个主要难题。1712年，清廷宣布“永不加赋”的政策，在清朝其余的历史上，这项政策得到忠实地遵守；只有在这种背景下，此项政策才可以理解。10由此，我们不难理解清朝君主为何不情愿使用诸如清查黑地和征收契税等方式来扩大税基，因为这些措施经常损害地方社群，并与“仁政”的信条背道而驰；与轻易可得、且有盈余的田赋收入相比，这些好处是无足轻重的。
那么，地方社会的“实体治理”对理解中华帝国有什么意义呢？以往有关中国传统国家政权的诸种理论，无论是东方专制主义、世袭君主官僚制或官僚君主制，在这里不完全起作用，因为它们只探讨了国家机器本身，包括县级和县级以上正式和非正式的部分，而忽视乡村的实际情形。为了理解地方实践的性质和作用，及其在中国政权结构中的重要性，迈克尔?曼恩的“基础性权力”(infrastructural power)概念在这里颇富启发意义。
所谓“基础性权力”，曼恩意指国家通过征税和收集信息、执行政府命令、调控经济活动而向民间社会渗透的能力。根据曼恩的观点，基础性权力与统治精英驾御民间社会各阶级和社会集团的“专制权力”(despotic power)是相对的；后者是自主的、甚至是不受限制的，因为统治者无需跟被统治者协商。曼恩进一步观察到，在许多国家的历史上，专制权力强大，而基础性权力弱小；相反，在今日西方的现代国家，专制权力已经弱化，而那种渗透人们日常生活的基础性权力却很强大（曼恩1984，1986）。
就帝制中国而言，我们可以大致把它的上至朝廷、下至州县的一套官僚系统划为专制权力，把村级和跨村的履行着征税和治安职责的非正式代理人，归入基础性权力的范畴。根据曼恩的观点，拥有基础性权力的机构，当然是正规的官僚机构的组成部分；他没有料及，中国帝制时代的基础性权力，远非正式化和制度化，也决非正规的官僚系统的组成部分。然而，在中国行政体制的日常运行中，非正式的基础性权力不亚于正式的专制权力。因此，把中华帝国的国家权力描述为县或县级以上高度集权的、正规化的官僚系统所代表的专制主义，与非中央集权的、非正式的地方治理制度所体现的“听民自便”传统的结合，是再恰当不过的。
总之，从获鹿县各种形式的实践中，我们清楚地看到由非正式制度所主导的乡村治理传统，亦即一种受宋明理学“无为”、“仁政”说教支撑的地方治理模式。这种模式与其说是国家政权尚未完全集权或地方抵制国家入侵的结果，还不如说植根于中华帝国的地缘政治环境以及相应的儒家意识形态。归根结底，中华帝国后期的乡村—国家关系，与其说是互相对立，不如说是互相依赖。
二十世纪的连续性和变化
在20世纪早期，获鹿县的行政制度出现很多变化。在1928年国民党到来之前，国家采取措施吸收农村精英参与正式的政治运作，以扩大其合法性基础，其中有县议会（包括议事会和参事会）和警察、劝学及财政等各局所的设立，以及地方上的村正和学堂。然而，这些改革并没有有效地将国家的行政力量延伸到村庄；通常情况下，县知事不得不依赖非正式代理人和士绅精英，而不是村正执行其命令，这跟二十世纪以前的乡村控制方法并无多大差别。诚然，当全县的赋额保持固定不变，当旧有的非正式代理人（诸如乡地、社书等）能够完成征收和管理定额化田赋的职责时，这种方法运行良好。
1900年以后，对国家而言，变得棘手的并非是定额化田赋的征收；而是它为了最大限度地扩大收入而施行的各项政策。为了扩大税源、支撑“新政”事业，国家清查黑地、征收附加税和新增捐税、调查白契并征收契税。正是在这些领域，国家发现旧有的管理方式日益无效。例如，让乡地征收契税，无疑是容忍非法的白契存在；但是，把契税征收的职责转让给以牟利为目的的经纪人，只能激起地方社群的普遍反抗。让精英控制村政权和县议会，只能为他们表达自身利益和反对征收新税提供一个合法的工具。同样，在清查黑地时，国家发现士绅精英同样靠不住，因为他们拥有的黑地最多。
事实上，不但非官方代理人和地方精英在执行国家命令时靠不住，当赋税负担增加，而精英们的配合对县政权的管理仍然不可或缺时，甚至县知事本人也变成一个不大可靠的国家代理人。由于不得不依赖拥有土地的精英们的支持，在来自省府的增加税收的压力和地方精英们的抵制之间，知事们常常不得不做出妥协。
由于未能有效加强对地方社会的控制，当国家试图增加税收时，所有这些情形使国家的处境复杂化。因此，1928年以后，当冀中南乡村开始接受国民政府的领导时，出现了几项重大突破。首先是国民党努力去削弱士绅精英在地方政治中的作用。为达此目的，新政权废除了县议会以及其它为精英把持的县级机构，以及村正职位。结果，1928年后，那些曾经在晚清和民国早期烜赫一时的精英动员彻底消失了。第二是成功地设立了跨村的区公所和地方上经正式选举产生的乡公所。第三是淘汰了征税和治安上的非官方地方代理人，诸如乡地和社书，并且把他们的责任转交给县任命的区级和乡级政府。
因此，国民党确实放弃了传统的乡村控制模式，并显示其渗透到乡村社会的决心。尽管这些改革措施的执行在各村有所变化，行政重组的确增强了国家的税收能力。由于未出现乡绅有组织的抵抗，国家通过田赋“整理”及开征各种新税，成功地增加了财政收入。国家在乡村的影响力大大加强，因而可以比此前的政府清查出更多的黑地。在整个晚清、民国初年以及国民党时期，乡村社会的“国家政权建设”(state-making)，或者说是以中央控制下的全国性制度取代非正式地方实践的过程，无疑取得了进步。
国家政权建设不仅给地方制度带来显著变化，而且使乡民们受到了新的思想、价值和观念的洗礼；这些思想、价值和观念重塑了乡民们认知外加的制度和表达自身利益的方式。例如，村正选举及乡公所的设立，伴随着维护其合法性的新观念的引进，诸如乡长的正规选举、候选人的年龄和其它资格要求，以及“地方自治”是和整个中华民族的富强联系在一起的观念。这些和有关非正式的乡村领导人的传统观念形成了强烈的反差；传统的观念强调的是个人的资历和声望。同样地，新式学堂的创办带来了新观念，它把小学教育和帝国主义时代中华民族的生死存亡联系在一起。学堂不但理应优于旧式私塾，而且对消除乡民的迷信思想和提高公民素质至关重要。由于国家的支持和精英们的拥护，这些新观念开始影响乡民们对自身所关注的事务的表达，特别在民事诉讼中。
然而，1900年以后，获鹿乡村旧制度和旧观念的连续性，和上述制度层面及话语层面的变迁一样明显。尽管实行了行政改革，在晚清和民国时期，农民社群仍保持原状。毫不奇怪，原有的社会关系、准则和价值观继续形塑着乡村领导层。因此，尽管村正以及1930年以后的乡长在许多方面与传统的社区领导有所不同，他们首先仍是其自身社群的代表而不是国家的代理人。例如，正如我们在清查黑地中所见，当国家政策和地方利益背道而驰时，乡长证明是和先前的村正和乡地一样忠于其社群。作为村社成员的保护人，乡长仅是象征性地上报微不足道的地亩，尽管当地黑地面积实际上可能高达数百亩。
我认为，所有这些变化和连续性应该被看成中国乡村政治进程中一种特有现象；它经历了从建立在地方非正式制度及内生价值观之上的传统治理方式，向建立在全国性正式体制和话语基础之上的新方式的转变。通常情况下，在公开的交流和表达中，无论是权势人物还是普通民众，都把旧的地方性制度和话语，与新的官方的制度和话语结合在一起。例如，乡民们不再仅仅坚持村社的规范和价值；当他们意识到这些新制度和新观念可以提高自身利益、增强其要求的合法性时，他们也拥护外加的有关新设乡村职务和学堂的观念。同样地，县知事在处理乡地和村正充任纠纷时，既坚持国家法令，又尊重有关乡地选举的村规以及有关社群领导资格的大众观念。换句话说，国家不只是把它的制度施加于乡村，而且试图使其在社群内部合法化。
因此，无论是官方的政治话语还是民众观念，都出现于政府官员、地方精英和普通乡民之间的公开交流中。二十世纪早期中国的国家政权建设，不只是一个新制度和官方话语代替地方实践和观念的过程；在塑造地方合法化进程中，它们同时共存，并互补互动。
尤值一提的是，在不同的生态和社会背景下，国家政权建设的后果各异。作为一种近代转型模式，国家和乡村在地方治理中互相协调的情形主要盛行于核心地区；那里相对强大的政权组织与紧密内聚的村社同时并存。更具体地说，因为国家政权本身依然稳固，并且地方民众承认其合法性，因此它能够通过设置全国性机构，向地方精英和普通乡民传播其政治话语，向农村延伸其行政触角；因为农村社群依然具有凝聚力，其内部运作在很大程度上仍保持完好，因此它们能够按照自身的目的来重塑国家渗透的进程。这种互相参与和相互渗透，使得外加的制度和观念，在地方非正式传统的母体里，缓慢而又合法地成长。它使农民社会在传统治理向现代转型的过程中所带来的破坏性冲击最小化，也在相当程度上减缓了国家和地方当权者的合法化危机。相形之下，在生态不稳定地区，国家渗透压力的日益增长，特别是新增捐税，削弱了传统的保护型领导，导致了村棍、恶霸的暴政以及农村社群的瓦解；此一过程被杜赞奇描绘为国家政权的“内卷化”（1988）。
最后，简单一提1949年以后的地方控制。自从共产党革命胜利以来，中国农村发生了戏剧性变化。土地改革和随后的农业合作化从根本上削弱了宗族纽带，扫荡了主导农民村社的权力结构和财产关系。同时，农村的集体化使得国家史无前例地渗透到农村的社会、经济和政治生活中。在国家设置的全国性组织和革命宣传压倒一切的优势中，曾和外部制度与观念交织在一起的地方制度和农民价值观失去了根基。相反，政治宣传开始形塑政府官员和地方民众的公开交流。曾经在二十世纪早期成为公开讨论组成部分的村社准则、乡规、共享的观念，退出了公共话语空间，甚或不复存在。
二十世纪八十年代的去集体化逐渐把农民从国家的高度控制中解脱出来，在农村地区启动了新一轮的自治浪潮。村民们再次可以自己选择村领导、集资创办学堂及其它公共福利事业，同时也承担起不断增加的税费负担。随着国家控制的放松，在许多地区，传统制度诸如宗族组织和非正式网络开始复活，甚至占据主导地位（唐军2001）。国家影响力的逐渐减弱，也鼓励地方官员为达成行政目标，容忍乃至从地方村社的传统资源中寻求支持。官方和地方的互相接触，无论是否以国家期待的方式展开，再次去形塑地方治理的进程。长达一个世纪的乡村治理的过渡仍在进行中，从传统模式朝向一个至今尚未重新界定和重新定位的目标迈进。
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注释：
1. 当然，冀中南部的状况远比这种特征复杂。在一些乡村，村社组织相对弱小。在征税方面缺乏村社合作的地方，乡地的职责，就如19世纪河北东北部的宝坻县的乡保一样，仅负责督促村民纳税。也有一些乡村，与华南乡村更为相近。例如，在经济商品化和宗族组织的凝聚力方面，栾城县（获鹿东）的寺北柴村与冀中南部的大多数乡村相似（黄宗智1985；杜赞奇1988：105—106）。寺北柴村村民也表现出了强烈的社团认同感，这一点在对村民条件的严格限制上表现出来。如果一个村民不是连续三代居住于此，就不被当作一个正式村社成员（杜赞奇1988：212）。然而，与这一地区的大多数乡村不同，寺北柴村是一个高度分化的社群，土地主要由不在地地主所拥有，这种状况在华南乡村比较典型（杜赞奇1988：174—175）。
2. “权力”被定义为个人“力排众议贯彻自己意志”的能力（韦伯1978：63），或者是在决策的结果中“起重要作用”（吉登斯1984：14）。尽管对权力的概念的理解不同，大多数现代分析倾向于强调权力的“交际”方面（哈贝马斯1984）——也就是说，通过言语、象征和其它符号交流的权力或能力。在这里，我使用权力这一术语表明，以个人通过控制物质的和制度的手段，以及使用象征性资源，特别是根植于社群的规范和价值观，对他人施加影响的能力。
3. 这里，赛宾关于社群的概念具有启迪性。正如他指出，“社群只是事关调解和互惠的问题而已……社群参与到一系列调解关系的事实，才使社群的存在成为可能。调解的一个核心形式是由所有权决定－－对资源的获取，对权利和主张的分配，对义务和责任的接受”。他指出，在社群中重中之重的话语是，“社群中共同的东西，与其说是共同的价值观，或者说是共同的理解，还不如说是这样的事实：社群成员致力于共同的论争、共同的缘由、共同的解释和共同的话语。在这一过程中，不同的的策略、误解（隔阂）、冲突的目标和价值观得到反复研究，并得以确定。塑造社群的，正是这一话语。”（赛宾1984：29—30）
4更详细的讨论，见黄宗智1985：28；杜赞奇1988：209。
5. 在备受推崇的中国农村市场结构的研究中，施坚雅提出“标准市场区域”概念，他认为，这是“有效的农民社会领域”。施坚雅解释道，一个典型的市场包含分布在大约18个村的1，500个家庭，面积大约为15平方公里。在这一地区的中心，有一个市镇，农户出售农产品和手工产品 （施坚雅1964-1965）。
6. 这种趋势甚至在长江下游也很流行，这个地区的商业化程度高于冀中南部（黄宗智1990）。
7. 在韦伯的社会学中，世袭君主专制一个传统的政治统治形式，君主把政治权力等同于个人财产。在官僚行政中缺少规范和法规约束的情况下，独断地行使权力（韦伯1968：1028——1033）。 一般来说，韦伯把中国政府作为一种“世袭君主”。然而，与封建社会的世袭制国家不同，它遭到独立的贵族庄园的严重破坏，在前近代中国，由于大地产的缺乏，使中华帝国成为“最稳固的世袭君主专制的政权形式” (同上：1091 )。与此同时，韦伯注意到，中国政治生活中的独特的做法，特别是文化教育和科举考试成为官员任用的基础，从根本上打破典型的建立在统治者个人意志和偏好基础上的世袭君主制。韦伯相信，这些做法，是特有的“官僚主义”。从这个意义上讲，中国是“正式的、现代的和平的官僚主义社会的最完美的代表” (同上：1049，1050 )。考虑到上述两个特点，韦伯认为中华帝国代表着“最纯粹型世袭君主官僚制” (同上：1063 )。
8.考虑到这个观念在他们的政治思想中的核心地位，难怪理学学者和官员热情地激励乡约（社群契约和社群盟约）制度，这是一个有组织的地方性机构，目的是促进社群福利、确保地方公共秩序、履行官方义务。作为自我管理的一种形式，它把地方的主动精神和国家控制结合在一起；作为一种可行的方式，它通过教育而不是控制来实现儒家治理理想，从而受到追捧。(狄百瑞1983，1998；?belh?r 1989；Kandice Hauf 1996；曹国庆1997；胡庆钧2001)
9. 作为一个讲求实际的管理者，县官并不必然，或者总是代表国家的利益。相反，它经常巧妙周旋于上司和地方村社之间，以最小的成本谋取个人利益最大化，在不同的情况下，起着不同的作用。从形式上讲，县官代表国家，执行国家政令以及同上司或臣民公开交流。与此同时，他可能从事不法行径，以国家利益为代价，为他的衙门和本人谋取利益，例如，他们违背省衙门的规定，擅自印刷和使用“小契”。当加重县官的管理负担时，他也可能无视省长的命令，或视其为具文，正如他们清查黑地时所为。当危及到他与其在日常管理中的合作伙伴——乡村精英的关系时，他也会为地方村社的利益仗言，公开反对省长的命令。因此，县官治理地方的方法，在不同的情形下有所差别，他经常把官方的政策和表达，与非正式的甚至是非法的做法结合在一起。
10. 尽管日益增长的人口和不断扩张的行政开支，促使地方官以各种借口增加赋税。然而，惧于违背轻徭薄赋的祖训，雍正皇帝限制赋税负担，试图通过调整附加费的征收，把新征收的规费固定在一个非常低的水平上（曾小萍1984）。在清朝的最后几十年，当军费和外国赔款飞涨时，统治者只能通过其它渠道，诸如开征商业税（如厘金）和海关税，而不是增加田赋。结果，直到20世纪初，土地税维持在一个相对较低的水平。
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