社会团体的合法性问题
高丙中
提要：
中国的社会团体在短短的20年里获得了巨大的发展，并在这一发展过程中表现出与秩序的复杂关系。本文从韦伯和哈贝马斯等人关于合法性的理论引申出一组可以有效分析社团兴起和运作的操作概念，分别从社会合法性、行政合法性、政治合法性的层面解释社团何以能够在与法律不一致的情况下“正常”地存在并开展活动，最后探讨了社会团体管理条例以法律合法性作为核心整合社会合法性、行政合法性和政治合法性以便要求社团具备充分合法性的问题。
中国的社会团体在短短的20年里获得了巨大的发展，并在这一发展过程中表现出与秩序的复杂关系。本文从韦伯和哈贝马斯等人关于合法性的理论引申出一组可以有效分析社团兴起和运作的操作概念，分别从社会合法性、行政合法性、政治合法性的层面解释社团何以能够在与法律不一致的情况下“正常”地存在并开展活动，最后探讨了社会团体管理条例以法律合法性作为核心整合社会合法性、行政合法性和政治合法性以便要求社团具备充分合法性的问题。
一、社会团体的四种合法性
在50至70年代，由于国家对社会高度的垂直整合，中国人基本上都是通过作为“纵式社会”的基层组织的单位或社队参与社会过程的。人们的社会活动一般是代表单位（城里人）或社队（社员）的活动，或者是在单位或社队内部发生的活动。近20年的改革开放使城里人不再完全依附于单位 ，使农村人从社员变为村民 ，于是，个人的归属（客观的）和认同（主观的）在制度上具有了从单一性向多样性变化的条件。人们不仅在单位的围墙里工作，还能够不用单位介绍信，自己就到单位外面与其他单位的人或没有单位的人结成某种组织，如形形色色的学会、校友会、协会、基金会或民间传统的秧歌队、钱会、花会、香会、同乡会等等。越来越多的人超越单一的单位归属，横向地参与社会组织，以一种新的机制参与社会过程。这种社会事实所包含的趋势就是社会团体（社团）的兴起。
社会团体在近20年里获得了巨大的发展，它们现在已经广泛存在于社会生活的各个领域和各种层次。从全国性的统计数字来看 ，各级民政部门登记注册的社团法人曾经有20万个，其中在民政部登记注册的全国性社团大约有1800个（康晓光1997：第630页）。从基层的统计来看，社团的数量也是很大的，一个县级市的市级社团就可能有上百个（王颖等1993：第15页）。从个人尤其是专业人士来看，相当多的人至少加入了一个社团，许多人加入了两个乃至三个社团。除了这些正式的法人社团之外，各地民间还有大量非正式的社团即民间会社，像花会、香会、庙会、钱会、老人会以及民族地区以议榔、词牌、理老和“款”为形式的民间会社在近20年又在各地恢复起来了。仅以我们自己的调查资料为例，在北京，与妙峰山进香庙会有关的民间花会就有上百个，散布在各个街道的秧歌队就不计其数了；在河北赵县的一个村，村民组织的“龙牌会”在一年里就与周围村庄的57个同类组织进行过像亲戚往来那样的交流。
各种社团在这一发展过程中表现出与秩序（法律秩序、政治秩序、行政规范、社会惯例等）的复杂关系。从法律秩序来看，有人把目前实际存在的社团分为四类：1）合法登记注册的社团，2）无法人地位的次级社团，即挂靠在合法登记的社团之下，实际上独立开展活动的社团，3）以企业法人身份在工商管理部门注册的社团，4）不进行注册的“非法”社团，如各种以“沙龙”、“论坛”、“俱乐部”名义活动的团体（康晓光1997：630）。我们在此基础上把社团分为三类：注册社团、挂靠社团、非法社团 。注册社团是指履行了完整的登记程序的社团；挂靠社团既包括挂靠在合法登记的社团之下的团体，也包括挂靠在各种企事业单位之下的和在单位之内活动的团体；非法社团除了康晓光所举的那些活跃在大城市的类别之外，还有广泛存在于城乡各地的传统型的民间会社。
这三类社团都程度不同地与法律秩序构成紧张关系。非法社团完全置身于法律秩序之外的现状在此毋庸赘言。挂靠社团总的来说是一只脚在法律秩序之内，一只脚在法律秩序之外，其种种超越法律的表现可以列举如下：第一，一个自主活动的社团有挂靠单位，但不履行登记手续；第二，在企业的名义下进行社团活动，例如，近20年以来许多气功组织（“中功”尤为典型）以这种模式开展传功集会和练功活动；第三，许多因定位于单位内部活动而准予免于登记的社团实际上也在社会上开展活动。即使是注册社团，虽然大致可以说是立足于法律秩序之内，但是也会不时地突破法律秩序：第一，有些注册社团在不履行年检的情况下又成了挂靠社团，那么它们在程序上就出了问题；第二，注册社团也会超范围活动，如医药协会通过收费进行“名医”认证活动。
可是，不论这三类社团各自与法律秩序是怎样的一种关系，它们大都在社会上各行其事，甚至大行其道，公开地、“正常地”或“好好地”运转着。不合法律或不尽符合法律的事实并不必然迫使它们成为秘密组织，进行地下活动。这无疑说明它们的存在和运行是符合某种秩序的，只不过其秩序不限于或超过了法律范畴。有鉴于此，我们在此引入“合法性”范畴，并且将要讨论，在理解社团的实际状况与社会秩序的关系的时候，合法性（legitimacy）是一个比“合法”（legality）更优的范畴。
“合法性”是一个内涵非常复杂的概念 。它的形容词legitimate（合法的或具有合法性的）有七条基本的义项：1）根据法律的，符合法律的；2）合法婚姻所生的；3）以继承权的原则为依据的；4）与既定的规章、原则、标准相一致的；5）符合推理规则的，有逻辑的，并因而有效力的；6）正当的（justified）；7）正常的或通常类型的。“合法性”概念被用来表明具有这些属性。概括地说，“合法性”表明某一事物具有被承认、被认可、被接受的基础，至于具体的基础是什么（如某种习惯、某条法律、某种主张、某一权威），则要看实际情境而定。
“合法性”概念在社会科学（社会学、政治学等）中的使用有广义和狭义之分。广义的合法性概念被用于讨论社会的秩序、规范（韦伯1998：5-11；Rhoads 1991：167），或规范系统（哈贝马斯1989：211）。狭义的合法性概念被用于理解国家的统治类型（Weber1968：212-216），或政治秩序（哈贝马斯1989：184）。
广义的合法性概念涉及到广泛的社会领域，比法律、政治更广的范围，并且潜含着广泛的社会适用性。韦伯所谓的合法秩序（a legitimate order）是由道德、宗教、习惯（custom）、惯例(convention)和法律(law)等构成的（莱因斯坦1998：38）。有人曾概括说，“总而言之，韦伯所认为的合法秩序包括这样一些在经验上有效力的规则，它们由于实施方式的差别而分为惯例和法律”（Rhoads 1991：168）。那些由专门人员和机构保证人们遵从的规则是法律，社会自然遵守的规则是惯例。合法性是指符合某些规则，而法律只是其中一种比较特殊的规则，此外的社会规则还有规章、标准、原则、典范以及价值观、逻辑等等。因此，合法性的基础可以是法律程序，也可以是一定的社会价值或共同体所沿袭的各种先例。一个组织是否具有合法性，那就取决于它是否能够定位于某种合法秩序，具体地说就是能否经受某种合法秩序所包含的有效规则的检验。
合法统治是合法秩序的多种形式之一，因此在这个范围对合法性概念的使用是狭义的。由于韦伯在本世纪初对合法统治的三个类型（合理型、传统型和魅力型）的经典理论的影响，以及哈贝马斯在70年代初开创性地对这一理论在当代资本主义社会的有效性的证明 ，80年代以来关于统治的合法性的著述不断大量出现（Rigby and Feher 1982; Connolly 1984; Murvar1985; Dogan 1988; Saward 1992; Ranger and Vaughan 1993; Alagappa 1995; Simmons 1999）。这些著述无论研究的对象是西欧、北美，还是非洲、东南亚或社会主义国家，都是使用合法性概念讨论政治组织或政治共同体之内权力的支配者与被支配者的关系何以能够建立，其机制就是被统治者对统治的承认。哈贝马斯说，合法性意味着某种政治秩序被认可的价值以及事实上的被承认（哈贝马斯1989：184）。统治能够得到被统治者的承认，是因为统治得以建立的规则或基础是被统治者可以接受的乃至认可、同意的（Beetham 1991: 14；Saward 1992: 34）。
由此可见，合法性概念无论在广义还是在狭义的用法中都包含着同一要旨：由于被判断或被相信符合某种规则而被承认或被接受。合法的统治体现的是公民对政府或群众对政党的承认，是一种“下”对“上”的承认。合法性概念在一定条件下也适用于平行的承认和“上”对“下”的承认。从圣奥古斯丁同意世俗公民身份的合法性来看（基恩1999：288），当“合法性”概念在古罗马初次出现时就可以用于“上”对“下”的承认。政治共同体特别是民族国家（或其政府）之间相互承认合法性在近几百年里越来越是一种普遍的现象，这实际上就是通过平行的承认而具有合法性的例证（Buchanan 1999）。近几年关于文化多元主义的讨论已经把表征合法性的承认的多向度引申到群体与群体的关系（平行的承认）、当权者与被统治群体的关系（“上”对“下”的承认），这种关系构成了一个共同体内异质文化群体的“承认的政治”：特定的文化或者具有特定文化的群体通过这种过程获得自己的合法性 （泰勒1998）。此外，90年代国际学术界兴起的与统治术不同的治理理论也注重共同体内多向度的协商机制，以此达成相互妥协、承认、一致，作为社会行动的基础（斯托克1999）。这些理论倾向都支持我们从多向度的承认来看待社团的合法性。
从理论上说，社会现象由于具有合法性而得到承认，可是，从社会学研究来看，社会现象由于得到了承认，才见证它具有合法性。这种以承认为指标的研究方式，对我们理解中国当前社团的合法性具有方法论的借鉴意义。于是，我们从社团获得的承认来分析社团的合法性时，可以把表达承认的主体界定为国家、政府部门及其代表人物，也可以界定为各种单位、社会团体，还可以界定为社会上的个人 。国家、政府部门的承认是与同意、授权社团开展活动联系在一起的。单位和其他社会团体的承认是与合作、提供资源联系在一起的。个人的承认则是与个人的参与联系在一起的。社团活动是一种群体的或组织的公共活动，这三种主体赋予它的合法性是它开展公共活动的基础。
与合法性相伴生的一个概念是“合法化”（legitimation）。它的最基本的意思是：显示、证明或宣称是合法的、适当的或正当的，以获得承认或授权。韦伯的合法性概念本身就包含着一方对合法性的宣称和另一方对合法性的相信（Merquior 1980: 4, 133），因此“合法化”本身就可以从“合法性”引申出来。“合法性”表示的是与特定规范一致的属性，似乎在表明一种客观性。“合法化”表示的是主动建立与特定规范的联系的过程，明显在强调一种主观性，一种有明确意图的主观努力。合法化可以理解为在合法性可能被否定的情况下而对合法性的维护（哈贝马斯1989：184，186），也就是说，合法化是指合法性的客观基础被质疑的时候达成关于合法性的某种共识的努力。
合法化概念对于分析一个变动中的并且不断分化的社会的新兴事物与规范、秩序的关系具有强大的解释力。只有在不自动具备合法性的条件下才需要合法化，而合法化是要表明我们的行为符合你的或共同的规范，尽管看起来（或者实际上）恰恰相反。合法化的运作机制在于：第一，社会的价值分化达到的结果是已经不存在单一的、普遍的规范，有关各方只能在异中求同；第二，社会过程同时是一个对话过程（Rhoads 1991：180），在复杂的行为之上必须有一种表述在各方之间达成某种共识；第三，创新行为在实际上是突破既存秩序的情况下却能够得到秩序的认可。因此，合法化是一个引申秩序、重构秩序的过程。
我们梳理的这种关于合法秩序的理论有助于我们认识中国当前的社团是如何存在和运作的。我们从许多方面都可以看到，中国当前的合法秩序是复合的，是多样性和多元性并存的。1）从时序来看，新生的、存在已久的与往昔的规范并行于世，一方面不断有新的规范产生或被制定出来，例如新颁行的有关社团活动的法律、条例；另一方面，在作为改革对象的既有规范中，一些被放弃了，但一些仍然在延续；更为复杂的是，一些过去完全被否定并且在社会中一度消失的规范现在又复兴起来，在一定的范围内行之有效。例如，民间走会，只要组织者按照老规矩举行仪式，老百姓就会承认其活动的正当性。这种时序上的复合是社会转型时期的突出特性。2）从空间分布来看，以乡村为背景的活动与以城市为背景的活动所遵循的规范有差别，而城市中以单位为基地的活动与以街道为基地的活动所遵循的规范也不尽相同。3）从社会层面来看，中国的政治、经济、法律、行政以及文化等领域从高度整合到相对疏离，自成布迪厄所说的那种具有一定的独立逻辑、规则的场域（布迪厄、华康德1998：134）。来源于一个领域的合法性不一定符合另一个领域的规范，村民按照传统习惯承认的庙会、香会不一定能够得到基层政府的承认；即使那些得到了基层政府承认的民间信仰组织也可能没有履行法律手续。正是由于当前的合法秩序或秩序的合法性是依赖场域的，社团存在的合法性基础就必然是复杂的。
为了有效地分析社团与这种复合的合法性的关系，我们拟把合法性分解为社会（文化）合法性、法律合法性、政治合法性和行政合法性，建构一组操作概念。韦伯曾经把社会秩序的合法性基础划分为1）传统，2）感情的忠诚，3）对绝对价值的信念（对价值理性的信仰），或者4）对秩序符合法律的性质的承认（Weber 1968: 36）。我们的划分既参照了他的划分，也参照了前述七条义项的内容，当然也进行了一点务实的调整。第一，社会（文化）合法性对应于他所谓的传统和前述第七条义项，表示社团由于符合文化传统、社会习惯等组成的民间规范而具有合法性。第二，法律合法性与他划分的第四项和前述一至三条义项是一致的，表示社团由于满足了法律规则而获得的合法性。第三，政治合法性相当于他划分的第三项，可以包括前述第六条义项（正当性）的内容，表示社团由于符合国家的思想价值体系而被承认享有的合法性。第四，行政合法性与前述第四条义项有关，表示社团由于遵守行政部门（国家机关或具有一定行政功能的单位）及其代理人掌握的规章、程序而拥有的合法性。考虑到行政机关和官员在中国的法规体系和社会运作中特别重要的作用，行政合法性单列是十分必要的。行政合法性的内容虽然不在韦伯的这一划分里，但是完全可以从韦伯对科层制和政府行政的论述中引申出来。现代政府是以行使合法管辖权来执行其职能的，因此政府或其代理人承认、同意、授权的组织也相应地被视为合法的（韦伯1998：42）。我们的四种合法性都包含承认者肯定的感情态度，所以我们就不再把韦伯划分的“感情的忠诚”进行单列。
社团有四个获得合法性的场域，实际上一个社团可能只在其中的一个场域获得了合法性，也可能在四个场域都获得了合法性。也就是说，一些社团获得了比较充分的合法性，一些社团只获得了有限的合法性。这些场域在过去近20年里对社团的合法性要求是变动的，而社团在兴起和发展过程中对这些场域的依赖程度也是变动的。本文下面将从我们划分的四个方面来讨论社团组织者的生存智慧：利用局部的合法性得以兴起，谋求充分的合法性以利发展。
二、社会合法性
社团的社会合法性在于：因为符合某种社会习惯、文化传承而能够在当地社区赢得一些民众、一定群体的承认乃至参与。社团的社会合法性主要有三种基础，一是地方传统，二是当地的共同利益，三是有共识的规则或道理。一个社团要在一个地方立得住，至少应该具有其中的一个根基。对于民间会社来说，传统具有无可质疑、不容否认的正当性。我访问过的一个狮子会的组织者曾经对此有一段雄辩的表述：这是老辈子传下来的，又不是我自己弄出来的。一辈一辈传下来，能够在我这辈断了吗（高丙中1998：3）？在这里，传统本身就具有不证自明的合法性。
民间会社在当今能够存在，往往在于它们在上述三个方面都具有社会共识。我们在华北农村调查过一个“龙牌会” 。这个会由范村农民组织，据说有很长的历史。50年代末人民公社化后其公开活动遭到制止；到文化大革命开始，一切活动都消失了。村民大概在1979年重新供奉龙牌，并从1987年开始举办龙牌会。“龙牌”是一个上书“天地三界十方真宰龙之神位”的牌位，平日供奉在一位会头家里（共有19位会头，每年轮换一家），农历二月二日前后移到临时搭建的大棚里供来自方圆百里的十多万民众朝拜，形成持续四天的庙会。人们每年捐献的香油钱（以烧香和点灯为名义的捐款）和还愿钱都是一笔很大的款项，90年代初的几年都在8万左右，近几年都在4万以上。各位会头都以对龙牌的信仰廉洁自律，管理庙会的理事会声明本着“取之于民，用之于民”的原则，把这些钱主要用于招待前来表演的花会和客人，接济困难户，改善本地学校的办学条件。龙牌会是一种传统，村民在开始恢复它的时候就具有了韦伯所说的那种传统合法性。龙牌会在开展的过程中形成集市贸易，为当地的民众提供了经济交往的便利，因此它是有公益基础的。龙牌会的收支符合社区公认的规则，在合理地运作。所以龙牌会以其充分的正当性赢得了当地民众的认同和参与，证明了自己的社会合法性。
民间会社在成立的时候大多没有履行法律手续，它们在不具备法律合法性的情况下能够出现在社会上，那是因为它们通过传统的仪式获得了社会合法性。北京传统花会（如开路老会、太狮老会、清茶老会、五虎棍会、秧歌会、中幡会等）到目前已经有近百家，它们在面世之初都要经过传统的“贺会”仪式。过去走过会的老北京人在恢复原来的花会的过程中，先要备齐各种道具，如狮子会得有狮子，高跷会得有高跷；再要有一班人马，能够熟练地使用道具，例如，玩狮子或者玩高跷，在技艺上都有相当大的难度。等到万事俱备，会头们不会想到去民政部门注册，而是择吉日请几位尚在世的老会头和几位熟识或相关的会档的会头光临指教，名曰“贺会”。传统的花会不能自己说成立就成立，必须有这些人到场见证，表示同行的承认。贺会仪式过去能够赋予民间花会充分的合法性，而现在只能发挥赋予社会合法性的功能。
社会合法性在现代民族国家的位置对民间会社提出了新的要求。民间会社活跃在基层，它们正是因为具有一定的社会合法性，所以才能成立起来，并开展一些活动。但是，现代民族国家对暴力的垄断和符号的垄断使社会只具有相对的自治性。中国当前的国家与社会的关系使民间会社的社会合法性降为有限的合法性，只能在有限的空间并以有限的方式进行活动。这类社团面临着其他合法性要求的压力。
一个香会、花会或庙会发展到一定阶段或水平之后，自然会在其他方面合法化。如果它们只是出现在村里或街道内，也许社会合法性就足以保障其顺利开展活动。但是，如果它们要在更大范围里进行活动或者产生了大范围的影响，它们就要获得其他方面的合法性。否则，它们就会与行政的、法律的或政治的力量发生冲突，受到它们根本承受不起的打压。
社会合法性不仅对那些因此而兴起的民间会社是至关重要的，而且也是其他一切社团开展活动的基础。中国青基会宣扬的教育观念获得了社会的广泛承认，它实施的希望工程才取得了巨大的成功。在政府不再直接拨款给任何社团的条件下，一个社团如果得不到一定社会范围的承认，就没有资源开展活动，甚至连注册需要的基本资金都无以筹措。
三、行政合法性
行政合法性是一种形式合法性，其基础是官僚体制的程序和惯例，其获得形式是多种多样的，大致有机构文书、领导人的同意、机构的符号（如名称、标志）和仪式（如授予的锦旗）等。社团的行政合法性在于某一级单位领导 以某种方式（允许、同意、支持或帮助）把自己的行政合法性让渡或传递过来。他们的承认往往自然延伸为参与，他们的参与当然表示他们的承认。他们参与的方式是很灵活的，可以是实际的，也可以是符号的，如名誉会长。如果社团组织者按照逐级汇报请示的行政程序和打招呼的惯例使活动安排经过了有关单位或部门的领导，他们就能够在单位内部和单位的有效影响范围构成的社会空间里开展活动，哪怕这些社团实际上并不具有法律合法性。如果社团组织者本身就是相当级别的行政领导，那么，这种社团就具有天然的行政合法性。
行政合法性对于中国的社团及其活动具有非常特殊的意义。在某种意义上，中国的社团管理是以单位为基础的行政体系的延长。另一方面，尽管社团的成立实质上是为了超越单位，但社团近些年的发展主要取决于对单位资源的利用。我们前面曾经从法律的角度把中国的社团分为注册社团、挂靠社团和非法社团。我们也可以从社会结构的角度相应地把现在的社团分为法人社团（因注册而具有法人资格的）、单位社团（限于在单位内部活动的）和民间社团（既没有单位作为依托，也不登记的）。行政合法性尤其是法人社团和单位社团的命根子。
行政合法性是社团法人的前提条件。从《社团管理条例》的条文来看，一个社团必须先找到一个主管单位，然后才能够申请成为法人，那么，行政或者准行政性质的主管单位是社团在法律上能够成立的一个要件或前提条件。如果没有一个单位同意赋予行政合法性，一个筹建中的社团就连申请成为法人的资格都没有，更不用说被赋予法律合法性了。
行政合法性对单位社团更加重要，因为法律还授权单位全权管理自己内部的社团，这种社团可以免于登记。对这类社团来说，单位实际上是政法合一的管理系统。大学是单位社团比较多的地方，规模比较大的学校有数十个学生社团。一些大学为了加强管理，还专门制订了内部社团管理条例。这类条例显示，单位对社团活动实施的是行政式管理。例如，一所著名学府的《学生社团组织管理条例》（1994）第十三条说，“社团在举办各种活动之前，须向校团委提交申请报告，经初步审核同意后提交一份活动经费预算报告，全部活动方案经批准后方可活动。活动结束后，社团负责人必须向校团委进行口头或书面的总结汇报”。第十五条说，“社团举办与校内其他单位或校外团体、单位的联合活动，须事先征得校团委同意后并报合作单位的证明材料及活动方案，由校团委报上级机关或有关单位批准后，方可进行”。这类社团开展活动从头到尾都被纳入了行政程序，它们的动议、方案都要通过行政机制获得合法性后才能实施。与法人社团相比，单位社团具有更低的自治性，并且对行政合法性的依赖程度更高。
行政合法性对于普遍缺乏法律合法性的民间社团也具有实际意义。民间社团因为只在基层拥有一定的社会合法性，所以只能在一个很小的范围活动。但是，各级行政部门在自己的运行过程中需要它们的参与，结果在客观上帮助它们超越了草根社会的局限。民间花会或香会、庙会的歌舞班子，一般只能在街道、乡村活动，可是，一些行政单位组织的活动使它们走上了更大的舞台。我们在河北赵县看到，文化局每年组织花会比赛，给优胜队颁发奖状。这些花会在参加可能有非议的庙会仪式时，打着这些奖旗以壮行色，间接起到了证明行政合法性的作用。在北京，春节期间崇文区政府组织龙潭湖庙会，东城区政府组织地坛庙会，朝阳区政府组织东岳庙庙会；农历四月门头沟区政府组织妙峰山金顶进香庙会。这些庙会通过行政手段把散布各街道的花会纳入自己的框架，而这些花会把参与这些活动的凭证（如照片、锦旗）延续为一种模糊的行政合法性（或行政合法性的印象），作为公开进行活动的正当性的一种依据。一些组织者相信并试图让世人也相信，他们的社团因为参加了一些具有合法性的活动而使社团本身具有了一定的合法性。
把社团的行政合法性与社团活动的行政合法性区别来看可以进一步认识行政合法性的重要作用。一个社团的行政合法性可以一次性地从一个单位获得（如法人社团的挂靠、单位社团获准成立），但它的活动的行政合法性可能要一次一次地去争取，因为社团活动的空间可能是在单位之间变化的，可能是跨单位的（社团对垂直隶属的单位而言本来就是横向的）。由此看来，无论是法人社团还是单位社团，如果它要开展活动，它就要不断地与各种单位打交道，努力赢得有关领导的认可乃至支持。
四、政治合法性
政治合法性是一种实质合法性，它涉及的是社团的内在的方面，如社团的宗旨、社团活动的意图和意义；它表明某一社团或社团活动符合某种政治规范，即“政治上正确”，因而被判定是可以接受的。社团可能订立自己的宗旨，并在开展活动的过程中阐发活动的意义。这些表达如果被接受，尤其是被党委系统 接受，社团就由此获得了某种合法性。
政治合法性对于社团的存在和发展都是至关重要的。在中国的公共空间的任何存在都要首先解决政治合法性问题。中国的社团管理偏重于采用行政模式，把社团视为国家单位体制的延伸。单位行政管理首先在于维护政治秩序。因此，一个社团要找到挂靠单位，必须满足政治规范的检验：从消极的方面说，不能违反 ；从积极的方面说，最好对现存政治秩序发挥建设性作用。只有在这种情况下，单位领导才有理由让社团使用行政资源，才能把行政空间让与社团开展活动。然后，社团才有可能申请成为法人。即使一个社团已经是法人，各个单位掌握着资源的领导在与它打交道时，也会不断地评判其活动的政治合法性，并做出适当的反应。而对于民间社团来说，在尚不具备法律合法性和行政合法性的情况下，它们一方面用社会文化的合法性进行内部的诉求，另一方面则用政治合法性来回应行政和执法部门的压力：我们没有经过你们的同意，也没有登记，但是，我们的所作所为是正确的。如果它们的这种合法化努力取得成效，它们往往因此而免于被追究。
惟其重要，社团必须具备某种政治合法性。社团是一种群众自治的组织，可是，它们大都主动地使自己兼具一种国家政治单元的功能，负起一定的政治责任，以此奠定自己的政治合法性。国家颁布的社团管理条例对“政治上正确”是一种消极的要求，即“不违反”的要求。可是，绝大多数明文记载的社团宗旨都定位于一种积极的政治态度。例如，1984年成立的北京大学校友会章程把宗旨定为：“加强校友之间的联系，发扬北京大学的优良传统，为母校的发展、为祖国的社会主义现代化建设、为祖国统一、为振兴中华贡献力量”。1998年通过的中国民俗学会章程把宗旨定为：“坚持四项基本原则，贯彻‘白花齐放，百家争鸣’的方针，团结全国广大民俗学工作者，调查、搜集、整理、研究我国各民族的民俗，为建立具有中国特点的马克思列宁主义新民俗学，为移风易俗、促进社会主义物质文明和精神文明建设，加强对外文化交流和丰富世界文化宝库，做出贡献”。社团的政治表现比国家的底线高得多，这突出地表明社团是多么需要政治合法性来支撑自己。
社团要在这样一个不断分化的社会保有政治合法性，总是需要通过非常复杂的操作。“政治上正确”是一种主观的判断。只有这种判断成为有关人员的共识，它才能成为合法性的基础。达成这种共识的最简便的模式自然是上列的宗旨陈述。可是，对于社团活动的判断，问题就复杂了。在社会阶层和文化价值急剧变动、分化的国家，对于同一活动的政治意义的解读往往是仁者见仁，智者见智。实际上，社团及其活动的主要的或直接的方面可能与当前的政治规范有相当大的距离。共识很难自然（或自发）形成。于是，社团不得不通过自己的努力，主动生产（或造成）这种共识。通过这种合法化过程，一些原本在合法性问题上模糊的、矛盾的、负面的活动变成正面的了。
社团一直在生产“政治上正确”这种共识。它们采用了各种发掘、引申、诱导的方法。中国青基会实施“希望工程”，募集社会资金，帮助贫困学生完成基础教育。这本来是一项补救国家教育政策的缺陷的工程，它能够实施的前提是通过唤起人们的同情心而得到捐款，于是，它揭露了大量的失学现象和有关儿童的悲惨处境，隐含着对社会不公正的政策批评和政治批判。可是，它的巨大成功恰恰有赖于它在争取到政治合法性的情况下对行政资源的利用。它的组织者没有公开检讨政府工作的失误，而是大张旗鼓地宣传党和国家领导人对这项工程的关心 ，并且提炼出希望工程对国家的各种正面的政治价值加以宣传 。结果，人们广泛接受的是其正面的政治意义，而它则从党政部门获得了充分的政治合法性。
我们还可以从一个民间会社谋求政治合法性的努力来见证这种复杂的操作。范村的龙牌会所供奉的龙牌可能是土地爷牌位 ，也可能是众神的牌位 。在1990年前后，随着龙牌会的规模越来越大，龙牌会的文化人（村民和外来的知识分子）逐渐统一口径说龙牌供奉的是勾龙，是“龙的传人”意义上的龙。组织者印刷龙牌会简介、向客人介绍龙牌会渊源都讲述这一内容，并在聚会场所悬挂“炎黄子孙都是龙的传人”之类的硕大横幅。这些宣传已经在当地形成了比较广泛的共识。我们先后在1998年和1999年分别对范村村民和来参加庙会的外村人进行问卷调查，72%的范村人、50%的外村人认为龙牌爷是中国人的祖先。“龙的传人”是加强中国人的凝聚力的口号，在近些年被赋予了深厚的爱国主义政治含义。龙牌会的组织者通过意义和认同的再生产（重新解释并加以传播），使自己的信仰活动由原本可能完全不被外部世界接受，变成了大家不得不在政治上承认其正确性的东西。外部世界（包括国家）接受他们的合法化可能产生积极的后果。龙牌信仰本是一种地方性的信仰，他们把龙牌与国家历史中的龙图腾联系起来，是在努力在自己的观念世界里建立对国家的认同，是在努力改造原本狭隘的旧文化。国家承认他们的合法化，就等于在鼓励他们的努力。承认意味着拉近他们，对双方可能都是有益的。
政治合法性是硬性要求，但运用哪一条政治规范以及判断与规范符合的程度如何，却是弹性的。政治合法性是一种限制，但实际上也通过新的解释为新事物提供政治借口，结果是保护了一些社会活力。我们观察各种社团对政治旨趣和政治意义的表达，注意到它们从多方面说明自己与政治秩序一致：第一，显示与意识形态、国家推崇的价值（如社会主义精神文明）一致。第二，显示与国家目标、尤其是中心任务（如经济建设）一致。第三，显示与国家的政策（如统战、维护稳定）一致。政治合法性并无固有的尺度（Saward 1992: 33）,因此，关键不是做什么，而是说什么。政治上的合法化尤其依赖沟通过程。
五、作为整合核心的法律合法性
我们为了理解社团的实际运作，分别从社会合法性、行政合法性和政治合法性的范畴分析了它们存在的基础。许多社团在产生的时候只具有其中的一种合法性，并且它们在实际运作的过程中也能够依托单一的合法性在社会上畅行无阻。一群北京的市民想成立一个朝拜妙峰山娘娘的花会，大旗一树，找几个民间权威做见证，自己就成立了，因为它们具有社会合法性。从一个学校毕业的校友要成立校友会，让几位有行政职务的校友出面张罗，请几位退休或在职的地方高官做名誉会长，校友会就可以成立起来，因为它们具有某种行政合法性。它们都没有履行法律手续，但是它们都可以获得被承认的存在。它们可以长期不履行法律手续，但是它们总是有办法堂而皇之地开展活动。在这种状况下，法律合法性是滞后的，甚至是可有可无的要求。
可是，形势发生了变化，社团现在在合法性上遇到了新的压力。社团被要求具备充分的合法性，否则，它们要冒很大的法律风险。国务院在1998年实施的《社会团体登记管理条例》（以下简称《条例》）实质上对社团提出了综合的合法性要求：政治上达标，行政上挂靠，符合法律程序，得到社会支持。一个筹建中的此类组织或者一个已经存在于民间的社团，在具有一定的社会基础之后，要经过政治合法性的检验才能获得行政合法性，成为有业务主管单位的组织，最后在登记管理机关履行必要的法律程序，成为法人。哪一个方面都不可缺少。
法律合法性的要求相比之下可以说是刚性的。新的《条例》规定，社会团体必须在民政部门登记注册，得到法律的认可，成为合法组织，否则，要受到法律的制裁。注册登记是一种程序，是硬性的。一个社会团体办了这个手续，就是合法的，没有办，就是非法的，一点也不含糊。法律合法性不像其他几种合法性具有合法化努力的余地。一个社团其实主要是成员之间互惠的，但可以宣称自己的宗旨是为两个文明的建设服务，从而具有政治合法性。一个社团本来没有行政依托，但可以假借地方官员或退休的官员的名望使自己在行政上不受质疑，从而具有某种行政合法性（尽管这种合法性有时显得似是而非，但在社会上常常很管用）。可是，一个社团没有履行登记注册手续，法律就不能承认它是合法的。
为了促使社团满足充分合法性的要求，法律合法性实际上被设计为整合这几种合法性的核心。现在的《条例》在要求社会团体获得法律合法性的同时，也要求（或保证）它们具有政治合法性、行政合法性和社会合法性。《条例》第九条规定，“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备”。本条要求拟议中的社会团体应当经过主管单位的审查同意，表明社会团体要先经过政治合法性和行政合法性的检验。《条例》第十条规定社会团体要拥有一定的资源和民事能力（如相当数量会员、固定的住所、合法的资产和经费来源、3至１０万元的活动资金等），而社会合法性是达到这些条件的前提。一定数量的支持者和参与者，一定数量的财产和资金，这些都要从社会上获得，而赢得社会大众的基础则是社会合法性。显然，这三种合法性既是法律合法性的前提，也分别是国家和社会发挥各自的影响的渠道。国家通过单位的党、政力量掌握政治合法性、行政合法性的赋予，民众通过各自的利益选择决定社会合法性的赋予。
一些社团能够满足现在的法律要求，如中国青基会、中华茶人联谊会，它们都有很充分的资源。一些组织只能够勉强应付，其中注册资金一项就不知难住了多少学会的秘书长，即使是一些原来很规范的全国性学会现在也处在艰难的适应过程之中。
另一些社团，如民间会社，难以按照现在的管理条例获得法律合法性。《条例》第十一条规定，“申请筹备成立社会团体，发起人应当向登记管理机关提交下列文件：（一）筹备申请书；（二）业务主管单位的批准文件；（三）验资报告、场所使用权证明；（四）发起人和拟任负责人的基本情况、身份证明；（五）章程草案”。对于北京的民间花会来说，要达到申请条件是非常困难的。其中最困难的是找业务主管单位。龙潭湖和地坛春节庙会、妙峰山庙会用得着它们，可是，主管庙会的崇文区、东城区和门头沟区的宣传部、文化局、旅游局或文化馆都不会为它们承担经济的、政治的风险，自然不会让它们挂靠。龙牌会有很好的经济基础，却包含着政治风险。在组织者的政治合法化努力下，地方党政部门可以不深究，但不会当它的业务主管承担政治风险。按照龙牌会现有的组织状况，没有人能够为它拟出一个既符合国家标准又切合它的实际的章程。尽管龙牌会在当地进行得轰轰烈烈，它现在要获得充分合法性是根本不可能的。
从推理上看，这样的社团管理将造成这样的事实：一个社团要么同时具备这四种合法性，要么不存在。但是，我们所谓的民间会社和非法社团范围内的许多社团实际上还会在相当长的一个时期以各种方式继续存在。几种矛盾的秩序同时存在，社会必然存在以妥协为内容的默认机制（韦伯1998：11）——我们无法断言韦伯概括的规律是否在此适用。但是我们可以相信，这里面潜含的问题会层出不穷，需要我们进一步开展深入的调查研究。
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发表于 2004-7-20 08:43:36
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